最高法案例：复议机关在行政复议过...
- 粤中法
- 2025-04-28 13:57:34
最高法案例：复议机关在行政复议过程中自行收集相关证据及法律依据，并以此证明原行政行为的合法性，并不违反法律规定
裁判要旨
参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。被申请人上饶市政府在行政复议过程中自行收集相关证据及法律依据，并以此证明原行政行为的合法性，未违反上述法律规定，再审申请人认为被申请人上饶市政府该行为构成复议程序违法，不予认可。
裁判要旨
参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。被申请人上饶市政府在行政复议过程中自行收集相关证据及法律依据，并以此证明原行政行为的合法性，未违反上述法律规定，再审申请人认为被申请人上饶市政府该行为构成复议程序违法，不予认可。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申1718号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗某新，男，1977年6月8日出生，汉族，住江西省铅山县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江西省铅山县人民政府。住所地：江西省铅山县河口镇黄岗山社区人民路68号。法定代表人：危岩，该县人民政府县长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江西省上饶市人民政府。住所地：江西省上饶市凤凰中大道666号。法定代表人：谢来发，该市人民政府市长。
罗某新因诉江西省铅山县人民政府（以下简称铅山县政府）、江西省上饶市人民政府（以下简称上饶市政府）林业行政登记及行政复议一案，不服江西省高级人民法院（2017）赣行终160号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员王展飞、审判员白雅丽组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
罗某新向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，撤销铅山县政府作出的30号决定和上饶市政府作出的17号复议决定。主要事实和理由为：
一、铅山县政府和上饶市政府作出决定过程中明显程序违法。1.铅山县政府作出撤销林权证的30号决定前未做任何调查，未遵循正当程序原则，未充分听取罗某新的陈述和申辩，未保障罗某新享有的相应权利。2.铅山县政府作出30号决定后未依法进行送达，而是先将决定交给铅山县林业局，再转交给葛仙山乡政府，经过层层转交罗某新拿到该决定时已过多日。3.上饶市政府作出17号复议决定所载明的一些材料并非铅山县政府提交，且在行政复议阶段从未向罗某新出示，在一审庭审中上饶市政府承认系在行政复议过程中自行收集，明显违反法律规定。
二、30号决定内容明显违法。1.该决定内容混淆了行政相对人。该决定发文对象抬头是“县林业局”，并且内容也是针对铅山县林业局报来请示的处理意见，决定结尾也是要求林业局会同乡政府办理相关手续。2.该决定中并未告知罗某新权利救济途径。行政决定中应当明确载明罗某新的救济途径并告知相关权利，但该决定中并未明确写明，并且罗某新在收到该决定时，没有任何组织或个人告知其救济权利及救济途径。
三、30号决定适用法律明显错误，17号复议决定也认定30号决定适用法律错误，上饶市政府一审庭审时亦认可适用法律存在问题。1.铅山县政府作出30号决定时，适用了2008年4月9日的《江西省林权登记管理办法（试行）》第十二条之规定，但罗某新的林权证颁发时间均在该管理办法实施之前，故不应适用该管理办法。2.上饶市政府作出17号复议决定及本案一审判决中所依据的2004年《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》，在30号决定中没有任何体现。
四、30号决定事实依据不足。1.罗某新获得争议的林权证，完全是铅山县政府为了落实江西省关于林权改革的文件，并且是由铅山县政府主导的。2.争议林场历史上一直由罗某新所有，并且在撤销林权证时罗某新与他人并无权属争议。3.以林权证的颁发无权属证明文件、缺少四至人员签名及相关单位盖章为由撤销林权证明显错误。4.二审法院对铅山县政府的47号批复认定有误，该批复罗某新此前从未见过，在一审庭审时铅山县政府作为证据提交时才第一次看到，该批复未向罗某新送达，也未实际履行相关的补偿，应认定不发生法律效力。
五、铅山县政府撤销林权证系选择性执法，必将带来严重后果。
综上，一、二审法院认定事实不清、适用法律错误，为维护罗某新的合法权益，现申请再审。
本院认为：本案争议的核心问题是再审申请人罗某新持有的铅山县林证字（2007）第1004042024号“××”山场林权证是否具有权属依据，被申请人铅山县政府作出的30号决定及被申请人上饶市政府作出的17号复议决定是否违法。
（一）关于再审申请人是否具有“××”山场林权证的权属依据问题。根据《林木林地权属争议处理办法》第四条、第十九条的规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定；林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案中，再审申请人所在村组（原杨村公社××大队葛仙源3、4生产队）与国有葛仙山林场曾于1982年因林权争议经当时的处理机构铅山县稳定山权林权办公室调解未能达成协议，后被申请人铅山县政府作出47号批复，该批复即县级人民政府对林权争议作出的处理决定，应当具有法定效力。涉案949.1亩“××”山场位于翠花亭齐以上，根据47号批复关于山场界址的划分，“××”山场的林权应归属于国有葛仙山林场，故被申请人铅山县政府认定再审申请人持有的铅山县林证字（2007）第1004042024号“××”山场林权证无权属依据并无不当。再审申请人主张“××”山场历史上一直由其所有，但未能提供其历史上拥有争议林地的任何权利凭证；其认为47号批复未得到执行、铅林证字第001289号林权证系伪造，但在行政复议及行政诉讼过程中均未能提供有效证据予以证实，不予采纳。
（二）关于30号决定是否合法以及是否需要再审改判问题。《林木和林地权属登记管理办法》第五条第三项规定，林权权利人提出登记申请，应当提交申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第三项规定，有足够的证据证明该证属错误发放的，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项。因再审申请人不具有“××”山场的权属依据，铅山县林证字（2007）第1004042024号“××”山场林权证系错误发放，被申请人铅山县政府自行撤销该林权证，事实依据正确。由于《江西省林权登记管理办法（试行）》系在被申请人铅山县政府向再审申请人颁发铅山县林证字（2007）第1004042024号林权证之后施行，被申请人铅山县政府将该文件第十二条关于登记发证要件的规定作为认定再审申请人申请林权登记材料是否齐全的依据确有不当。对此，上饶市政府在复议决定中亦予指出。但30号决定作出之时，《江西省林权登记管理办法（试行）》已经施行并至今有效，被申请人铅山县政府能够证明再审申请人的林权证属错误发放，其适用上述管理办法第三十二条第三项规定作出撤销决定，并不违法。在告知与送达程序方面，因被诉决定以铅山县林业局向被申请人铅山县政府“请示撤销”的方式启动，法律上对行政机关内部纠错文书的送达问题并无明确规定，被申请人铅山县政府自行纠错后将撤销决定送达铅山县林业局，并责令该局向再审申请人转交文书、告知救济途径，履行了相关送达义务。因此，30号决定虽未直接听取相对人陈述、申辩，也未直接送达并交待相关救济权利，有违正当程序，但该程序不当已经通过铅山县林业局及乡级政府的相关告知等行为得以补救，且权利人事实上也及时行使了申请复议和提起诉讼的权利，被申请人铅山县政府30号决定存在的程序问题已经得到事后补正。虽然30号决定的确存在未给予再审申请人陈述、申辩的机会并交待救济权利等情形，但行政登记不同于行政处罚，系对既有权利的登记确认，本身并不设定、产生新的权利，因而对登记颁证行为以及其后的撤销颁证行为的审查，既要依法审查行政程序合法性，更应重视该种行为与权属本身是否一致。本案被撤销的颁证行为，明显与47号批复以及铅林证字第001289号林权证重叠并发生冲突，即使人民法院因30号决定存在上述程序违法事项而责令重新作出，也无法改变重叠发证的事实，反而增加当事人的诉累，也影响法律关系的稳定。与此同时，人民法院审理行政案件，实行两审终审制度。再审程序是针对生效裁判可能出现影响当事人权利的重要错误而设立的特别救济程序。在原一、二审人民法院均已对被诉30号决定存在的程序问题予以指正，并衡量全案案情、权利归属与当事人诉累情况，未以程序违法为由撤销被诉30号决定情况下，再审复查中亦无必要仅因上述程序问题而否定被诉撤销决定与一、二审判决。顺予指出，本案行政程序中存在的问题，被申请人铅山县政府应当在今后的工作中引以为戒。对于本案类似的林权纠纷处理，还应当考虑到“林业三定”时期当地林权证大批量限时颁发而造成的缺少四邻指界等问题的实际情况，避免单纯以颁证存在四邻指界等程序欠缺为由撤销林权证。对于程序违法但实体权属明确的颁证行为，可在确认程序违法的前提下，保留其权证效力，以维护颁证行为的稳定性和林权主体的信赖利益。
（三）关于被申请人上饶市政府行政复议决定是否合法问题。因再审申请人不具有涉案“××”山场的林地及林木权属，被申请人铅山县政府所作30号决定虽在法律适用及送达程序方面存在瑕疵，尚不足以影响其整体合法性，被申请人上饶市政府经复议作出维持决定亦无不当。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。被申请人上饶市政府在行政复议过程中自行收集相关证据及法律依据，并以此证成原行政行为的合法性，未违反上述法律规定，再审申请人认为被申请人上饶市政府该行为构成复议程序违法，不予认可。故再审申请人申请再审的事实和理由难以成立，本院不予支持。
综上，罗某新的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人罗某新的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 王展飞
审判员 白雅丽
二〇一八年六月二十八日
书记员 李 璐
裁判要旨
参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。被申请人上饶市政府在行政复议过程中自行收集相关证据及法律依据，并以此证明原行政行为的合法性，未违反上述法律规定，再审申请人认为被申请人上饶市政府该行为构成复议程序违法，不予认可。
裁判要旨
参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。被申请人上饶市政府在行政复议过程中自行收集相关证据及法律依据，并以此证明原行政行为的合法性，未违反上述法律规定，再审申请人认为被申请人上饶市政府该行为构成复议程序违法，不予认可。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申1718号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗某新，男，1977年6月8日出生，汉族，住江西省铅山县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江西省铅山县人民政府。住所地：江西省铅山县河口镇黄岗山社区人民路68号。法定代表人：危岩，该县人民政府县长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江西省上饶市人民政府。住所地：江西省上饶市凤凰中大道666号。法定代表人：谢来发，该市人民政府市长。
罗某新因诉江西省铅山县人民政府（以下简称铅山县政府）、江西省上饶市人民政府（以下简称上饶市政府）林业行政登记及行政复议一案，不服江西省高级人民法院（2017）赣行终160号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员王展飞、审判员白雅丽组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
罗某新向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，撤销铅山县政府作出的30号决定和上饶市政府作出的17号复议决定。主要事实和理由为：
一、铅山县政府和上饶市政府作出决定过程中明显程序违法。1.铅山县政府作出撤销林权证的30号决定前未做任何调查，未遵循正当程序原则，未充分听取罗某新的陈述和申辩，未保障罗某新享有的相应权利。2.铅山县政府作出30号决定后未依法进行送达，而是先将决定交给铅山县林业局，再转交给葛仙山乡政府，经过层层转交罗某新拿到该决定时已过多日。3.上饶市政府作出17号复议决定所载明的一些材料并非铅山县政府提交，且在行政复议阶段从未向罗某新出示，在一审庭审中上饶市政府承认系在行政复议过程中自行收集，明显违反法律规定。
二、30号决定内容明显违法。1.该决定内容混淆了行政相对人。该决定发文对象抬头是“县林业局”，并且内容也是针对铅山县林业局报来请示的处理意见，决定结尾也是要求林业局会同乡政府办理相关手续。2.该决定中并未告知罗某新权利救济途径。行政决定中应当明确载明罗某新的救济途径并告知相关权利，但该决定中并未明确写明，并且罗某新在收到该决定时，没有任何组织或个人告知其救济权利及救济途径。
三、30号决定适用法律明显错误，17号复议决定也认定30号决定适用法律错误，上饶市政府一审庭审时亦认可适用法律存在问题。1.铅山县政府作出30号决定时，适用了2008年4月9日的《江西省林权登记管理办法（试行）》第十二条之规定，但罗某新的林权证颁发时间均在该管理办法实施之前，故不应适用该管理办法。2.上饶市政府作出17号复议决定及本案一审判决中所依据的2004年《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》，在30号决定中没有任何体现。
四、30号决定事实依据不足。1.罗某新获得争议的林权证，完全是铅山县政府为了落实江西省关于林权改革的文件，并且是由铅山县政府主导的。2.争议林场历史上一直由罗某新所有，并且在撤销林权证时罗某新与他人并无权属争议。3.以林权证的颁发无权属证明文件、缺少四至人员签名及相关单位盖章为由撤销林权证明显错误。4.二审法院对铅山县政府的47号批复认定有误，该批复罗某新此前从未见过，在一审庭审时铅山县政府作为证据提交时才第一次看到，该批复未向罗某新送达，也未实际履行相关的补偿，应认定不发生法律效力。
五、铅山县政府撤销林权证系选择性执法，必将带来严重后果。
综上，一、二审法院认定事实不清、适用法律错误，为维护罗某新的合法权益，现申请再审。
本院认为：本案争议的核心问题是再审申请人罗某新持有的铅山县林证字（2007）第1004042024号“××”山场林权证是否具有权属依据，被申请人铅山县政府作出的30号决定及被申请人上饶市政府作出的17号复议决定是否违法。
（一）关于再审申请人是否具有“××”山场林权证的权属依据问题。根据《林木林地权属争议处理办法》第四条、第十九条的规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定；林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案中，再审申请人所在村组（原杨村公社××大队葛仙源3、4生产队）与国有葛仙山林场曾于1982年因林权争议经当时的处理机构铅山县稳定山权林权办公室调解未能达成协议，后被申请人铅山县政府作出47号批复，该批复即县级人民政府对林权争议作出的处理决定，应当具有法定效力。涉案949.1亩“××”山场位于翠花亭齐以上，根据47号批复关于山场界址的划分，“××”山场的林权应归属于国有葛仙山林场，故被申请人铅山县政府认定再审申请人持有的铅山县林证字（2007）第1004042024号“××”山场林权证无权属依据并无不当。再审申请人主张“××”山场历史上一直由其所有，但未能提供其历史上拥有争议林地的任何权利凭证；其认为47号批复未得到执行、铅林证字第001289号林权证系伪造，但在行政复议及行政诉讼过程中均未能提供有效证据予以证实，不予采纳。
（二）关于30号决定是否合法以及是否需要再审改判问题。《林木和林地权属登记管理办法》第五条第三项规定，林权权利人提出登记申请，应当提交申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第三项规定，有足够的证据证明该证属错误发放的，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项。因再审申请人不具有“××”山场的权属依据，铅山县林证字（2007）第1004042024号“××”山场林权证系错误发放，被申请人铅山县政府自行撤销该林权证，事实依据正确。由于《江西省林权登记管理办法（试行）》系在被申请人铅山县政府向再审申请人颁发铅山县林证字（2007）第1004042024号林权证之后施行，被申请人铅山县政府将该文件第十二条关于登记发证要件的规定作为认定再审申请人申请林权登记材料是否齐全的依据确有不当。对此，上饶市政府在复议决定中亦予指出。但30号决定作出之时，《江西省林权登记管理办法（试行）》已经施行并至今有效，被申请人铅山县政府能够证明再审申请人的林权证属错误发放，其适用上述管理办法第三十二条第三项规定作出撤销决定，并不违法。在告知与送达程序方面，因被诉决定以铅山县林业局向被申请人铅山县政府“请示撤销”的方式启动，法律上对行政机关内部纠错文书的送达问题并无明确规定，被申请人铅山县政府自行纠错后将撤销决定送达铅山县林业局，并责令该局向再审申请人转交文书、告知救济途径，履行了相关送达义务。因此，30号决定虽未直接听取相对人陈述、申辩，也未直接送达并交待相关救济权利，有违正当程序，但该程序不当已经通过铅山县林业局及乡级政府的相关告知等行为得以补救，且权利人事实上也及时行使了申请复议和提起诉讼的权利，被申请人铅山县政府30号决定存在的程序问题已经得到事后补正。虽然30号决定的确存在未给予再审申请人陈述、申辩的机会并交待救济权利等情形，但行政登记不同于行政处罚，系对既有权利的登记确认，本身并不设定、产生新的权利，因而对登记颁证行为以及其后的撤销颁证行为的审查，既要依法审查行政程序合法性，更应重视该种行为与权属本身是否一致。本案被撤销的颁证行为，明显与47号批复以及铅林证字第001289号林权证重叠并发生冲突，即使人民法院因30号决定存在上述程序违法事项而责令重新作出，也无法改变重叠发证的事实，反而增加当事人的诉累，也影响法律关系的稳定。与此同时，人民法院审理行政案件，实行两审终审制度。再审程序是针对生效裁判可能出现影响当事人权利的重要错误而设立的特别救济程序。在原一、二审人民法院均已对被诉30号决定存在的程序问题予以指正，并衡量全案案情、权利归属与当事人诉累情况，未以程序违法为由撤销被诉30号决定情况下，再审复查中亦无必要仅因上述程序问题而否定被诉撤销决定与一、二审判决。顺予指出，本案行政程序中存在的问题，被申请人铅山县政府应当在今后的工作中引以为戒。对于本案类似的林权纠纷处理，还应当考虑到“林业三定”时期当地林权证大批量限时颁发而造成的缺少四邻指界等问题的实际情况，避免单纯以颁证存在四邻指界等程序欠缺为由撤销林权证。对于程序违法但实体权属明确的颁证行为，可在确认程序违法的前提下，保留其权证效力，以维护颁证行为的稳定性和林权主体的信赖利益。
（三）关于被申请人上饶市政府行政复议决定是否合法问题。因再审申请人不具有涉案“××”山场的林地及林木权属，被申请人铅山县政府所作30号决定虽在法律适用及送达程序方面存在瑕疵，尚不足以影响其整体合法性，被申请人上饶市政府经复议作出维持决定亦无不当。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。被申请人上饶市政府在行政复议过程中自行收集相关证据及法律依据，并以此证成原行政行为的合法性，未违反上述法律规定，再审申请人认为被申请人上饶市政府该行为构成复议程序违法，不予认可。故再审申请人申请再审的事实和理由难以成立，本院不予支持。
综上，罗某新的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人罗某新的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 王展飞
审判员 白雅丽
二〇一八年六月二十八日
书记员 李 璐
