预算斗争，是华盛顿政界永恒的主题。而国防预算这块大肥肉，更是各方利益集团激烈博弈争抢的焦点。虽然美国2022财年的国防预算总额为7905.732亿美元，五角大楼国防预算总额为7504.246亿美元，超过其他四个联合国常任理事的总和，但拜登政府在国会仍遭到了大量关于不重视国防能力建设的指责。这其中，历来作为军中“一等人”而骄纵惯了的美国海军，更是因为没有达成其大幅度增加预算用以扩大战斗舰队规模的目的而愤愤不平。
现在，2022年的第一季度还没过完，2023财年的预算大戏又已经拉开序幕。近日，美国海军及其背后军工复合体的智库代言人，美国企业研究所（American Enterprise Institute）高级研究员、外交和国防政策研究室主任科里·沙克（此人曾于2007-2008年担任美国国务院政策规划副主任，著有《安全通道：从英国霸权向美国霸权的过渡》一书）在美国媒体刊发长篇文章，大声疾呼维持海权对维持美国全球霸权的极端重要意义，揭露了美国海军的一系列弊病，并痛斥美国政府在海洋问题上的短视和吝啬。他甚至明确提出，美国政府要么将国防预算提高到10000亿美元/年，要么削减空军和陆军预算来满足海军的要求。
虽然字里行间满满的都是四个字：国会打钱，但是也并非空洞无物，为了打动国会老爷和美国民众，其中的不少论述颇为切中时弊，对于如何站在美国国际利益的角度改进海洋政策也提出了一些颇受认可的建议，值得我们参考一番。具体来说，科里·沙克主要谈了几个问题。
一、海权对全球霸权的决定性意义
文章指出：“1897年，英国议会就欧洲大陆列强不断加深的联盟所构成的潜在海上威胁向英国海军部第一大臣乔治·戈申施压。当被问及如果英国在海上遇到多个欧洲国家的联合海军时会怎么做时，戈森回答说，“相信上帝的庇佑和一位优秀的海军上将。”换言之，英国对如此重大的挑战并没有做好准备。在震旦迅速崛起的威胁面前，美国也是如此。美国公众似乎只能信任美国海军的优秀将领来应对迫在眉睫的威胁，尽管美国经济越来越依赖同一个对手。这是因为在某种程度上，许多观察家没有意识到，两个大国之间的竞争将越来越成为一场争夺海上力量的斗争。
美国海军分析人士开玩笑说，在与震旦的战争中，美军应该首先袭击加利福尼亚州的长滩港，因为破坏震旦与美国的海上贸易会给对手造成比袭击其本土更大的损害。跨国供应链交织在一起，疫情导致长滩集装箱船交通堵塞，代价是如此高昂，以至于拜登政府考虑部署国民警卫队来帮助解决问题。
COVID-19流行提高了人们对全球联系的认识，并促使一些政府考虑在关键领域“重塑”生产，但投资、通信和生产的纽带将经济联系在一起并继续扩大。海上贸易和力量对这些全球网络至关重要：全世界约90%的贸易货物通过海运。21世纪关于权力和战略的讨论往往围绕着网络空间和外层空间的新领域展开。但在短期内，地缘政治的未来将主要在一个更古老、更熟悉的领域展开：海洋。
文章对一些美国国内“白左”专家提出的海洋战略进行了大力批判，认为布鲁斯·琼斯（Bruce Jones）的《统治波涛》（To Rule the Waves）和格雷格·伊斯特布鲁克（Gregg Easterbrook）的《蓝色时代》（the Blue Age）虽然都有力地证明，美国的安全和繁荣取决于海军的主导地位，而当前的国际形势正使得公海环境再次变得险恶，但其具体论证则非常外行，谬误很多，且建议非常不切实际。
琼斯采取新闻的方式，利用他自己的遭遇和谈话作为他思想和解释的基础。为了阐明海洋在日常商业和通信中的中心地位，他绘制了海底燃料管道和传输电缆的巨大网络图，强调了全球经济对海上运输的依赖。他有力地表明，海洋“在能源供应和全球气候变化斗争中扮演着令人惊讶的核心角色”
琼斯希望表明，“海洋正迅速成为全球各军事强国之间最重要的对抗区域。”他认为，20世纪的合作模式正在削弱，为大规模冲突奠定了基础，地缘政治斗争正在公海上演。鉴于这一严峻的预测，琼斯警告美国不要削弱海洋霸权。然而，他的建议不切实际，缺乏分析严谨性：例如，他呼吁建立一个“联盟之上的联盟”，美国将协调所有能源消费经济体之间的全球合作。他还将要求华盛顿“解决全球化的赢家和输家问题”，并“采取减少碳排放所需的各种计划”但他没有提供具体细节来充实这些提议。
伊斯特布鲁克同样主张维持美国的海上主导地位，但他采取了不同的策略。他显然是在为政治左翼人士写作。“许多人不喜欢军事组织，”他宣称。“不喜欢他们的原因不言而喻，我们可以梦想有一天，没有国家需要陆军或海军。”尽管如此，伊斯特布鲁克还是希望“为美国海军提供一个自由主义的理由”，因为它的力量“极大地减少了发展中国家的贫困……几乎在所有地方都提高了物质标准”伊斯特布鲁克认为，除了维持美国海军的主导地位外，华盛顿还可以通过让美国海军的船只进行更多港口访问、建立更多基地来保卫盟国，以及加强航行自由，来寻求增强美国海军的全球影响力。但他认为，美国国债已经太多，在财政上无法采取这样的措施。这些认识削弱了他的论点。
伊斯特布鲁克和琼斯一样，提供了许多政策处方，但他甚至比琼斯更具乌托邦色彩，他提议成立一个“世界海洋组织”，提供“真正的全球治理体系”，以保护工人权利、限制武器、监管海上能源项目、执行自由贸易，并保证世界各地水域的环境标准。
两位作者都做出了错误的断言，削弱了他们的分析和观点的可信度。与琼斯对1956年苏伊士危机的解释相反，这并不是“冷战可能升级为实际冲突的最初时刻之一”：1948-49年苏联封锁柏林的危机和朝鲜战争更符合这一描述。就伊斯特布鲁克而言，他错误地说，“美国拥有的可部署现代海军舰艇数量几乎与所有其他国家加起来的数量相同”，而仅震旦的海军舰艇数量比美国多（不算吨位的话）。
他还将两国之间的摩擦归咎于“军工集团的通胀威胁和记者的危言耸听”，免除了震旦的任何责任。关于南海以及在南海建立人工岛屿以建立军事基地，伊斯特布鲁克得出结论：“到目前为止，这些水域基本上是和平的，但震旦在西方并没有得到任何赞扬。”
二、重振海军建设是维持美国海洋霸权的唯一出路
文章强调，为应对全球化、震旦崛起和气候变化的挑战，普通美国人需要更好地理解海洋问题以及美国作为海军强国的角色。
为了维护日渐衰败的国际秩序，美国将需要恢复其曾被忽视而萎缩的军事和民用海上力量。两位作者都称赞的全球化使大型私人物流企业集团得以崛起，如今，它们的规模已经超过了美国商船舰队，而商船舰队对于维持美国战时军事动员能力至关重要。
1950年，美国商船队占全球航运的43%；到1994年，这一比例已降至4%。1920年的一项法律要求在美国港口之间往来的船只必须在美国建造和注册，并由主要由美国公民组成的船员运营。目前，拥有393艘船只的美国商船队仅排在世界第27位。相比之下，震旦拥有世界第二大商船舰队，这还不包括它的准军事化渔船舰队。
美国缺乏庞大的商业舰队，这使得该国更加依赖海军。但美国海军的舰队也急剧缩减。1930年，美国海军拥有的军舰比现在更多。五角大楼的目标是将舰队规模从306艘增加到355艘，目标日期为2034年——国会尚未为这一目标提供足够资金。
三、美国海军当前缺乏足够的能力来完成其肩负的任务
文章认为，美国目前的军事战略给这支已经萎缩的部队带来了严重的作战压力。鉴于华盛顿需要为与震旦的潜在冲突做好准备，承诺在北约盟国遭受袭击时向欧洲派兵，并利用外交访问和军事演习来巩固与伙伴国的关系，美国军方的力量非常有限。在一些场合，乔·拜登总统似乎公开承诺将保卫某个岛屿。这将结束华盛顿数十年来奉行的“战略模糊”政策。这是一系列要求很高的责任，也是美军目前无法承担的责任。
正如国防分析人士麦肯齐·伊格伦所写，负责制定战争计划的指挥官“对缺少足够预算的部队提出了大量（且过大）需求”，这一事实进一步让美国军方感到紧张。即使是拥有500艘舰船的舰队也无法满足作战指挥官提出的过度要求。美国海军力量供需之间的这种缺口给服役人员带来了损失：每年平均有20艘舰艇延长部署时间，航空母舰不得不长期进行“背靠背”部署，难以得到维护。
首先是缺乏训练和保养。海军肩负的责任和舰队能力之间的差距正在削弱美国海军，越来越多的海上事故证明了这一点。“康涅狄格”号是一艘攻击潜艇，最近在南海深处作业时撞到了一个不明物体。去年，一场大火（据称是一名水手引起的）烧毁了“好人理查德”号，于是该舰被迫报废，数十名船员和平民受伤。
在过去四年中，两艘美国海军驱逐舰与商船相撞，造成17名船员死亡。2021，联邦监督机构的政府问责局把这些失败归咎于人员不足、疲劳和缺乏培训。2018年，一项海军内部评估发现，85%的初级军官缺乏驾驭船只所需的技能。
其次是官僚主义盛行而忽视实战能力。行政方面的挑战加剧了这些运营方面的挑战。最近一份由国会共和党人委托编写的报告导致一些人批评了一种海军文化，这种文化“重视行政琐事而不是战斗训练，重视微观管理的船只指挥官，以及厌恶风险。”该报告的批评证实了几名海军军官的抱怨。杰出的二战海军指挥官切斯特·尼米兹在职业生涯早期因鲁莽行为而被军事法庭审判，但后来成为历史上最著名的军官之一。他不会在今天海军的官僚文化中幸存下来。
历史学家安德鲁·戈登在其对英国皇家海军衰落的描述中区分了两种类型的军事人员：“捕鼠人”，他们违反规则但却能赢得战争，以及“监管者”，他们是在官僚框架内工作的规则追随者，在和平时期的军队中快速得到晋升，但随后却输掉了战争。通过优先考虑行政任务，而不是锻造赢得战争所需的实质性技能，美国正在建设一支官僚化的海军。
美国海军忽视作战能力的文化问题来自上层。拜登政府正在将精力转移到其他优先事项上：去年3月发布的临时国家安全战略指导将“全球新冠大流行、严重的经济衰退、种族正义危机和不断加深的气候紧急情况”列为优先事项。拜登宣布劳埃德·奥斯汀为国防部长提名人时，赞扬了由军方分发疫苗的必要性。国防部社交媒体账户强调该机构致力于扩大文化多样性、结束性骚扰和应对气候变化。
这些都是重要的问题，但它们不是美国建立这支军队原因。五角大楼的预算中也没有足够的资金，在不进一步转移人员、设备和行动所需资金的情况下，将这些新项目包括在内。五角大楼目前采取的所谓“综合威慑”中，强调了防御性的经济和外交工具，听起来很像是试图使用非军事力量威慑对手。
四、美国海军建设存在重大缺陷的根本原因是预算不足
拜登的安全战略承诺确保“美国武装部队仍然是世界上训练有素、装备最好的部队”，但目前给予这些部队的预算使这一承诺受到质疑。在拜登提出的2022年预算中，国防部是唯一一个不会增加资金的联邦机构；其他国内机构的预算将平均增加16%。
同时，拜登政府拒绝给太平洋威慑倡议等项目划拨资金。该计划由一位高级地区指挥官提出，并概述了大多数军事专家认为对遏制震旦至关重要的印度-太平洋地区力量投资。（该倡议的一个版本最终被国会通过。）拜登政府在其拟议预算中分配给国防的总开支是如此不足，以至于国会最终在政府提出的预算要求基础上增加了240亿美元。
但即使增加了这一数字，目前的预算也没有接近其履行责任（维持霸权）所需的支出水平。近20年来，美国一直容忍其军事手段与既定战略之间日益扩大的差距。拜登并不是造成这个问题的责任人，但现在应由他的政府来弥补这些问题。这需要华盛顿限制其政策目标，增加军事开支，或者找到革命性的方法来改善军事能力。
美国目前的战略需要每年约1万亿美元的国防预算（大约相当于美国GDP的5%），还需要将国务院和美国国际开发署的590亿美元预算翻一番。尽管拜登政府大幅增加了国内支出，但其国家安全预算不太可能接近这些水平。盟国的贡献可以弥补目前的一些资金不足，但远远不能弥补所有不足。
五、如果不增加海军预算，美国国家安全和利益将受到重大损失
英国的霸权在19世纪末出现动摇，部分原因是英国的全球主导地位取决于其对海洋的控制，而铁路作为一种可靠的陆路交通形式的出现打破了英国阻断商业和通信的能力。如今，美国同样面临着技术和作战形态革命可能破坏其军事主导地位甚至使其过时的风险。
尽管琼斯和伊斯特布鲁克都强调海军力量的重要性，但他们都不太关注实际的海战及其变化。创新应该是美国军方的强项，美国的国防开支应该反映出这一优先事项。美国军方在作战中进行了一系列试验，这些试验产生了重要的适应性变化。例如，海军陆战队重返两栖作战，并对更小型化、更有机动性的部队进行了投资。这些事态发展是必要的，可以让美国军方获得捍卫美国利益所需的优势。但这还不够，也不够快。
拜登政府和特朗普政府一样，将震旦视为美国的主要军事威胁，而最有可能爆发冲突的印-太地区则是一个海上战场。除非拜登政府向整个美国军队投入更多资金，否则国防开支将需要相应调整。
国防预算需要优先考虑美国海军，而不是陆军和空军。确保海军实力至关重要：如果没有一支能力强大、资源充足的海军力量，美国将无法保卫其在日本和菲律宾的盟友，也无法在发生冲突时更广泛地保护太平洋战区。在这方面，琼斯和伊斯特布鲁克是绝对正确的：控制海洋将是下个世纪的决定性因素。
美国是一个反常的霸权国家，因为它经常对参与由自己建立的国际秩序十分被动。例如，华盛顿推动了《联合国海洋法公约》背后的谈判，制定了“海洋宪法”，以确立国际海洋活动的标准，但美国本身从未批准该协议。国会对国际条约和深海海底采矿商业利益的担忧多种多样，这让总统们对批准该条约感到绝望——尽管五角大楼和国务院一直主张这样做。
尽管美国在形式上不愿加入该条约，但它却强制其他国家执行这些规定。一些国家称之为美国行为“例外论”。华盛顿拒绝履行公约，同时又从中获益，就证明了这一点。这加剧了人们对美国破坏国际秩序、不是可靠盟友的批评。华盛顿对海军力量兴趣的减弱向其盟友和伙伴发出了错误的信息。如果美国想继续制定和执行国际秩序的规则，它应该听从一些老派的建议：永远不要放弃海洋。
喵斯拉大王二号机 2022-03-19 0